▌C、结论

综合以上分析，可以认为BT融资模式，具有许多优势，主要有：

（一）BT模式风险小。对于公共项目来说，采用BT方式运作，由银行或其他金融机构出具保函，能够保证项目投入资金的安全，只要项目未来收益有保证，融资贷款协议签署后，在建设期项目基本上没有资金风险。

（二）BT模式收益高。BT模式的收益高体现在三个方面：首先，BT投资主体通过BT投资为剩余资本找到了投资途径，获得可观的投资收益；其次，金融机构通过为BT项目融资贷款，分享了项目收益，能够获得稳定的融资贷款利息；最后，BT项目顺利建成移交给当地政府（或政府下属公司），可为当地政府和人民带来较高的经济效益和社会效益。

（三）BT模式能够发挥大型建筑企业在融资和施工管理方面的优势。采用BT模式建设大型项目，工程量集中、投资大，能够充分发挥大型建筑企业资信好、信誉高、易融资及善于组织大型工程施工的优势。大型建筑企业通过BT模式融资建设项目，可以增加在BT融资和施工方面的业绩，为其提高企业资质和今后打入国际融资建筑市场积累经验。

（四）BT模式可以促进当地经济发展。基本建设项目特点之一是资金占用大，建设期和资金回收过程长，银行贷款回收慢，投资商的投资积极性和商业银行的贷款积极性不高。而采用BT模式进行融资建设未来具有固定收益的项目，可以发挥投资商的投资积极性和项目融资的主动性，缩短项目的建设期，保证项目尽快建成、移交，能够尽快见到效益，解决项目所在地就业问题，促进当地经济的发展。

在我国采用BT模式融资建设公共项目刚刚兴起，这种新兴起的融资、建设、移交模式还处于摸石过河、总结经验、不断完善之中，也许在运作中会逐渐发现风险和不足之处，但是从目前运作情况看，已经采用BT模式建设的项目普遍运作良好，解决了项目建设资金紧缺问题，推动了项目所在地经济的可持续发展。

TOT模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。

实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。

TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。

其一，从政府的角度讲，TOT盘活了固定资产，以存量换增量，可将未来的收入现在一次性提取。政府可将TOT融得的部分资金入股BOT项目公司，以少量国有资本来带动大量民间资本。众所周知，BOT项目融资的一大缺点就是政府在一定时期对项目没有控制权，而政府入股项目公司可以避免这一点。

其二，从投资者角度来讲，BOT项目融资的方式很大程度上取决于政府的行为。而从国内外民营BOT项目成败的经验看，政府一定比例的投资是吸引民间资金的前提。在BOT的各个阶段政府会协调各方关系，推动BOT项目的顺利进行，这无疑减少了投资人的风险，使投资者对项目更有信心，对促成BOT项目融资极为有利。TOT使项目公司从BOT特许期一开始就有收入，未来稳定的现金流入使BOT项目公司的融资变得较为容易。

中国目前经济收益良好稳定的铁路支线、专用线为数不少，而且还有少量城市间高速铁路，这些现金流量可观而且已经基本明朗化的项目对投资者来说极具吸引力。通过前面分析TBT融资模式的突破口在于TOT中项目的转出，既然中国有这么多对投资者有很大吸引力的铁路项目，那么，项目转出就有了可能，从而将TBT融资模式实践于客运专线建设就有了可能。

中国民间资本总额十分庞大，2005年12月末，中国城乡居民储蓄存款已超过10万亿元人民币。一直以来，由于缺少丰富的投资渠道和金融产品，加上近年来股票市场的低迷，大量的民间资金滞留银行，同时在国际市场上仍有数千亿美元的游离资本在寻找投资对象。这些都表明中国客运专线建设项目实施TBT项目融资模式有充分的资金保障。

TBT融资模式中，政府通过TOT一次性融得资金后，会在BOT项目中入股，甚至主导项目的实施。这样，其他投资人就不用担心财务上和政府履行合同上的问题，而且有了政府的强力参与，又有了资金的保证，就大大增加了项目实施的成功率。

从国家的政治环境上讲，中国已经在很长一段时间内保持政治稳定，经济稳定快速发展，投资环境逐步改观，政府诚信也在逐步提升，相关法律体系越来越完善。

通过上面几方面的分析可以看出，在中国客运专线建设项目中实施TBT融资模式是可行的。

虽然以BOT为主的TBT项目融资模式，兼备了两种融资方式的优点，可广泛在投资规模大、经营周期长、风险大的客运专线建设项目中应用，但在实施中还有两个关键问题必须解决。

▌第一，TOT转出项目的经营权如何定价？

TOT中项目的转出是TBT融资模式得以实施的突破口，而转出项目的经营权的合理定价则是转出协议达成的关键。如果转让价格过低，会使转让方遭受财产损失；如果转让价格过高，则会降低受让方的预期投资收益，导致转让协议难以达成，或者项目产品价格过高。在后一种情况下，如果转让方为了达成协议，则需要在其他方面做出较多的让步和承诺，而过多的让步和承诺对于转让方而言同样会造成一定的损失。

相对于账面价值法、重置成本法、现行市价法，收益现值法可以比较真实地反映拟转让项目经营权的真实价值。它通过估算TOT项目融资标的未来预期收益并折算成现值，来确定TOT项目融资标的价值的一种评估方法，其基本原理是期望价值理论，是基于标的的预期收益角度对其价格所作的评估。

但由于中国国内铁路投资环境，尤其是投资软环境如法律环境、行政环境方面的问题，加大了受让方在经营期间的预期风险，受让方一般比较难以接受收益现值法评估出来的经营权价格，或者会对出让方和政府提出比较苛刻的条件，导致TOT协议难以达成。所以，给TOT转出项目的经营权定价时，要在收益现值法的基础上，充分考虑各种风险因素，进行修正，使价格趋于合理、可行。目前，国际上比较认同的方法是美国西北大学教授阿尔费雷德·巴拉特创立的巴拉特评估法。

▌第二，拟转让经营权的已建TOT项目要与待建客运专线建设项目相匹配。

TBT项目融资模式是以BOT项目为中心进行的，是以建设BOT项目为最终目的，所以，选择与BOT项目相匹配的拟转让经营权的已建项目也是至关重要的。

首先，拟转让经营权的已建项目的规模、净现金流，即其经营权在特许期的估价要与待建客运专线建设项目相匹配，有专家认为还要尽可能选择运营成本较低，不需要作较大的固定资产更新换代的已建项目为好。

其次，为了促成某待建客运专线建设项目的BOT融资建设计划，业主或者是宗主国可选择的拟转让经营权的已建项目不应该局限于铁路项目，也可以是其他项目，如：火电厂，某高速公路段，等等；只要是与待建项目相匹配，或者说更符合潜在投资人的期望要求就行。

另外，拟转让经营权的项目可不止一个，可以是几个项目的一部分打包，不过，这就会给接手经营的BOT项目公司的管理带来不便，可以视具体情况而定。

ABO模式，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满负责将项目设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。

　　授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司签署的《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“协议”）中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司也因此成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。

　　按照目前协议约定，市政府每年向京投公司拨付295亿元的授权经营服务费，用于双网的项目建设、更新改造和运营亏损补贴等，同时京投公司充分发挥自身的投融资职能，筹集其余建设资金，保障项目用款。这里所谓的授权经营，就是法定意义上的政企、政事分开。市政府不再是公共产品的直接“提供者”，变成了市场化主体的“监管者”和“规则制定者”。京投也从最初单一的投融资平台，一跃变成了市场资源的“整合者”并提供公共服务。

　ABO模式出来后，引起了社会的广泛关注和讨论。在我国现行的法律体系框架下，应当如何界定ABO模式的法律关系？有人认为ABO属于PPP，有人认为ABO属于传统的公建公营，北京的ABO模式因为没有竞争程序也饱受各界质疑。鉴于此，回答自贸区政府是否可以引入ABO模式，首先需要分析ABO是否符合现行的法律规定，并对ABO的法律性质进行界定。

　ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索结果，不可否认在促进融资平台转型、实现政企分开、体现政府务实态度等方面有一定的积极意义，也不失为地方融资平台公司市场化转型的一种尝试，但在现行操作模式下，ABO也带来了不少亟待明确和解决的困惑与不解。

　　1、授权经营主体的确定ABO模式由于是政府直接授权公司经营，并未走相应竞争性程序。虽然政府选择授权经营主体的方向大致为“本行业中有深厚的积淀，有较高的专业化服务能力，能够成为‘市场资源整合者’的企业”，但面对具备同等实力的企业，政府将根据怎样的标准进行甄别和筛选，并依照怎样的程序来保证授权机制的公开性、透明性？对比以前地方政府直接将公共资源交给属地国企的方式，ABO已转变为地方政府与属地国企签订协议的形式，但此类转变仅为形式上的转变，并没有完全的改变垄断经营的特性，属地国企在获得授权的过程中仍未受到相应招、投标法或招、投标规模的限制，政府也未对属地国企的资质和相应建设能力进行实质性的考量，因此，对于政企分离及市场化运营，仍是形式重于实质。

　　2、ABO模式的实操从京投案例我们可以看出，ABO模式没有如PPP项目一般，在签订授权协议前进行“物有所值”和“财政承受能力”论证，也没有按照财政部87号文中的负面清单、预算安排进行约束。所以ABO模式是区别于PPP模式和政府购买服务模式的。那么，ABO模式设立之初如何进行识别论证，产品如何进行设计，政府支付的经营服务费如何计算和支付，授权经营主体的经营绩效如何考核等，都应该在协议签订之前进行明确。而ABO模式若要广泛推行，除了上述问题要明确具体标准，还有很多实操部分需要具体管理办法和操作指南来合理化推进、合法化实施以及后续合规化指导。

3、授权经营主体身份在京投实例中，从北京市政府的授权情况来看，京投公司其实是拥有“业主”和“受托经营者”双重身份。作为“业主”，京投公司履行项目的构思、融资、市场推广、主要目标的确定、招标和合同谈判过程中涉及重大原则问题的决策以及项目方案审查、重要设备和材料的审查、合同价款变更、工期变更、方案变更等重大问题的管理和决策职责；作为“受托经营者”，京投公司履行业主项目经营管理职能，具体负责对受托地铁线路进行运营管理及广告、商贸、地下通信等经营活动，统一管理受托地铁线路的指挥调度系统，及以地铁相关资源开发为主的其他多角化业务等。

　　经授权后，京投公司既作为“业主”，又作为“受托经营者”，在行使权力和履行职责的过程中，可能存在采取市场化竞争方式使得运营利益最大化却受到业主身份制约的情况，那么理顺两个身份之间的关系，从双重身份的角度进行运营管理决策，同时合理设定政府对建设运营单位的绩效考核指标，显得尤为重要。

　　4、授权建设与委托建设的区别ABO模式中的授权建设是否属于行政授权？授权建设和委托建设又有何区别？若ABO模式授权属于行政授权，则从授权法律主体角度来看，授权权力仅来源于法律、法规和规章，即建设单位只有通过法律、法规和规章才能获得授权，其他所有方式的授权均只能视为委托。对于地方政府而言，地方性规章是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定，也就是说只有省、自治区、直辖市以及省会城市和经批准的较大城市才能采用行政授权。

　　从法律责任归属角度来看，授权模式下，被授权方以自己的名义实施所授予的权力，权力行使的结果（法律责任）直接为被授权方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名义活动，其行为的结果（法律责任）仍然归属于委托方。两者的法律责任显然有较大区别。

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

简单讲，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

一句话，解决了“烧钱项目的缺钱困境”。

自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。

特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套制度。自此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设也拉开序幕。

△生态文明制度建设体系△

但是，生态环保一直以来就是个花钱的事。在我国财政主要矛盾（刚性支出整张>财政收入增长）和经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下，国家新常态下的生态环保事业，也面临着时代最大的困境：缺钱。

于是，基于项目实践的EOD模式应运而生。环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，时至今年，多部委陆续出台EOD相关政策，中央重视程度逐增。